［內(nèi)容摘要］ 失地農(nóng)民的安居、就業(yè)、角色轉(zhuǎn)換、保障等問題已困擾中國城市化進程多年。征地與用地的雙軌制、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差異、征地補償標準偏低、社會保障缺位、就業(yè)培訓跟不上等是失地農(nóng)民難以為繼的主要原因。因此，需要通過完善征地補償機制、引導幫助失地農(nóng)民積累資產(chǎn)、建立健全就業(yè)服務體系、建立失地農(nóng)民社會保障制度等措施推動城市化進程中失地農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展。
關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民 城市化 可持續(xù)發(fā)展
農(nóng)民失去土地，就失去了祖祖輩輩賴以生存的基本依托，失去了傳統(tǒng)謀生技能的用武之地，打碎了子孫后代吃飯的飯碗，打亂了世世代代聚族而居的熟人環(huán)境，斬斷了鄉(xiāng)土文化的傳統(tǒng)血脈，失落了寄托鄉(xiāng)情鄉(xiāng)戀的精神家園。
一、中國失地農(nóng)民的現(xiàn)實困境
失地農(nóng)民問題已困擾中國城市化進程多年。如今在有的地方，被切割與土地的聯(lián)系，變?yōu)槭忻窈?，農(nóng)民依然像斷了線的風箏，飄浮在城市的邊緣，不知所從。專家測算，目前中國大約有5000萬失地農(nóng)民，這個龐大的群體有著太多的無奈，他們的聲聲嘆息呼喚著新制度的出臺。盡管他們失地的原因各不相同，補償安置千差萬別，但大都面臨著共同的難題。按我國目前的人均耕地水平，一般每征用1畝地，就會伴隨著1.5個農(nóng)民失業(yè)。有專家推算，從上個世紀90年代開始自今，十幾年來的圈地運動至少造成我國農(nóng)村2000余萬失地農(nóng)民失業(yè)。但大多數(shù)人認為這是一個及其保守的說法。國務院發(fā)展研究中心課題組提供的數(shù)據(jù)表明，1987——2001年，全國征用耕地2400多萬畝，至少有3400萬農(nóng)民人均占有耕地減少到0.3畝以下或者完全失去土地，這里不包括違法占用耕地。據(jù)衛(wèi)星遙感資料，違法用地數(shù)量占用總量的20%——30%,有的地方高達80%。如果考慮到違法占有耕地，人均占有耕地0.3畝以下或者完全失去土地的人口可能高達4000萬——5000萬人，占全國農(nóng)村人口的5%——6%。［1］
據(jù)
（一）安居問題首當其沖
農(nóng)民失去土地后，面臨的最大問題就是安居問題，使失地農(nóng)民拆遷易入住難。其原因在于：一是“先破后立”的工作方式使農(nóng)民無處安居。即一些地方不是先建安置房安置農(nóng)民，爾后再征地拆遷，而是不管農(nóng)民到哪里居住，先征地拆遷，常常為了趕工期，趕進度，往往規(guī)定幾天內(nèi)必須搬離，不管你投親靠友，還是露宿街頭，拆后再慢慢安置。以致鬧得雞飛狗跳，干群關(guān)系劍拔弩張。二是補償太低，難以安居。從補償形式看，目前絕大多數(shù)地方主要采取較為單一的貨幣安置方式，即“要地不要人”。在一些地方，農(nóng)民的補償費甚至還不夠購買安置搬遷房。三是收入來源減少，生活開支加大，影響安居。征地前，農(nóng)民除了種地，可以利用房前屋后搞一些庭院種植養(yǎng)殖，從而節(jié)省家庭開支。現(xiàn)在地沒了，不僅收入來源減少，老弱病殘沒了干活的地方；而且各項生活開支增加了，過去不花錢的糧食、蔬菜、肉蛋、飲水等，現(xiàn)在都需要花錢從市場上購買。生活成本的增加，與實際收入的減少，這“一增一減”無疑使農(nóng)民陷入困境。四是一些地方的拆遷還原房質(zhì)量較差，無法安居。有的剛拿到手的新房子就發(fā)現(xiàn)裂痕或墻皮脫落，“樓脆脆”現(xiàn)象時有發(fā)生，這使農(nóng)民想安居也無法安居。
（二）“閑人”問題重中之重
失去土地的農(nóng)民，面臨或無業(yè)可就，或有業(yè)難就，或有業(yè)半就，或有業(yè)不就，成為“閑人”者甚眾。包括：一是想做事卻找不到事做。這部分人是有做事的意愿，但苦于沒有門路。創(chuàng)業(yè)無門，打工無技，干蠻活又無力氣，比如50歲以上的老年人大多屬于此類。二是基層組織幫助安排了一些事，提供了一些就業(yè)崗位，但往往形式大于內(nèi)容，安排的工作要么不對路，要么太累，要么工資過低，沒有吸引力，對于松散慣了的農(nóng)民來說，無所謂上不上班，經(jīng)常是三天打魚兩天曬網(wǎng)。三是獲得了一些補償，手里有一些小錢，但對未來缺乏清晰理性的預期，得過且過，不想干活，更不愿意吃苦，今朝有酒今朝醉，渾渾噩噩過日子。四是獲得補償?shù)臄?shù)額較大，一夜暴富，便游手好閑，整日花天酒地，講排場，比闊氣，有的買豪車，有的去豪賭，甚至出現(xiàn)吸毒現(xiàn)象。五是農(nóng)村中老弱病殘婦幼常年都是全員參與生產(chǎn)的勞動者，農(nóng)民沒有退休制度，農(nóng)業(yè)也不存在童工問題。失去土地之后，他們不僅由生產(chǎn)者變成了純消費者，而且全都成了地地道道的“閑人”。
（三）角色轉(zhuǎn)換意識薄弱
失地農(nóng)民離開土地，住進樓房，由世代聚居的村莊“被上樓”進入新的社區(qū)，而這一過程中的角色轉(zhuǎn)化卻需要內(nèi)、外部長時期的互動作用。
一是職業(yè)轉(zhuǎn)換問題。失地前的農(nóng)民以土地為主要生產(chǎn)資料，在失地以后卻不得不從一產(chǎn)轉(zhuǎn)向二產(chǎn)或三產(chǎn)。所謂隔行如隔山，對于文化低、技能差的農(nóng)民來說，要從一產(chǎn)升級為二產(chǎn)、三產(chǎn)，實屬不易。尤其是那些上了年紀的農(nóng)民，積累了一輩子的“把式”在一個全新的生產(chǎn)體系、組織結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)器具面前束手無策。二是身份轉(zhuǎn)換問題?！稗r(nóng)民”一詞在中國最具特色，它不是職業(yè)的稱謂，而是身份的象征。這些失地農(nóng)民，沒有了土地，不干農(nóng)活，但標簽上仍貼著“農(nóng)民”二字。戶籍登記方面，與城市居民有著不一樣的戶口簿，真正的市民待遇無法普及。即使上了樓，住進城里，衣食住行與城里人都沒有兩樣，但管理上的歧視、社會上的偏見等卻難以消除。有關(guān)調(diào)查顯示，有61.6%的失地農(nóng)民認為自己還是“農(nóng)村人”，只有38.4%的人認為自己是“城里人”。三是價值觀念轉(zhuǎn)換問題。農(nóng)耕生產(chǎn)孕育了淳樸的鄉(xiāng)土文化，塑造了獨特的鄉(xiāng)土人格，當傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土文化遇上現(xiàn)代的城市文化，使許多農(nóng)民身處農(nóng)工兩界左右為難，游走城鄉(xiāng)之間進退失據(jù)。生活中那些原本以為很在理的東西，不知是對是錯，是留是棄。
從傳統(tǒng)農(nóng)耕社會進入現(xiàn)代工業(yè)社會，是社會發(fā)展的必然階段，這種轉(zhuǎn)變是內(nèi)生的，漸進的，沒有任何一種外力可以使這種轉(zhuǎn)變在一夜之間完成。當失地農(nóng)民面對突如其來的改變，縱使這種改變或許是他們曾經(jīng)的向往，但帶給他們的只能是措手不及的“脫臼”，正如在黑暗中呆久的人突見光明，反而失明。再加上傳統(tǒng)文化的慣性與現(xiàn)行政策的時滯性之間的博弈，注定失地農(nóng)民的角色轉(zhuǎn)換是艱難的、漫長的、痛苦的，這種轉(zhuǎn)型，使失地農(nóng)民變成一個農(nóng)民不像農(nóng)民市民不像市民，成為身在城市“找不著北”的迷茫一族。這種迷茫嚴重制約了他們未來的發(fā)展。
（四）后顧之憂難以保障
農(nóng)民之與土地如同希臘神話中的安泰之與大地，須臾不可分離。農(nóng)民失去土地，后顧茫茫，憂心重重，當屬必然。
一是有限的補償款花完了怎么辦？和日本的“全面補償”、美國的“合理補償”、德國的“相當補償”、巴西的“公平補償”不同，中國的征地補償很大程度上只能算是“象征性補償”，雖然十八屆三中全會《決定》對此有了全新規(guī)定，提高了之前的補償標準，但實際上仍是按征用地的原用途予以補償，沒有考慮土地經(jīng)營者使用權(quán)權(quán)益增值，標準過低，有的地方甚至以“零地價”出讓土地，“政府請客，百姓買單”。在本不合理的征地補償費中，國家和集體又截留了70%以上，真正落到農(nóng)民手中的各種補償，有專家測算僅占10%左右，按目前農(nóng)村人均生活消費支出計算，只能維持7年左右的生活；按目前城鎮(zhèn)居民人均消費支出計算，僅維持2年多的生活。有限的補償費花光之后，如果沒有穩(wěn)定的工作，又身無長技，如何生存？
二是什么時候農(nóng)民才能在社會保障上享受到市民待遇？由于我國城鄉(xiāng)社保制度存在很大差異，作為由村民向市民過渡的失地農(nóng)民，社保狀況不盡人意。據(jù)對失地農(nóng)民抽樣調(diào)查，醫(yī)療和養(yǎng)老是他們在社保方面最擔心的問題。有的地方即便享受了社保，失地農(nóng)民與當?shù)厥忻瘛巴恰眳s不“同保”。如醫(yī)療，失地農(nóng)民的醫(yī)?？ㄖ荒茉谏鐓^(qū)使用，而市民可在全市通用。再如養(yǎng)老保險，市民有70歲的高齡卡，坐公交、逛公園都可免費；80歲老人有高齡補貼，失地農(nóng)民則享受不到這些待遇。
三是子女的教育問題。對失地農(nóng)民子女來說，從農(nóng)村到城市里的學校，不僅學習節(jié)奏不合拍，而且，受二元城鄉(xiāng)文化影響，在學生之間很容易產(chǎn)生歧視，有的學校干脆將“回遷”的學生單獨設班，使失地農(nóng)民子女的心靈從小就承受這種壓力。由于生活所迫，失地農(nóng)民子女大多初中畢業(yè)就外出打工，素質(zhì)普遍低下，工資待遇難以提高，生活狀況難以改變，窮二代很可能傳導為窮三代，惡性循環(huán)。
二、中國失地農(nóng)民問題產(chǎn)生的原因
從新中國成立到改革開放，再到新世紀以來，中國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了緩慢發(fā)展期、加速發(fā)展期和快速發(fā)展期三個階段。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2013年末，中國大陸總?cè)丝跒?span lang="EN-US" style="list-style-type: none;">136072萬人，城鎮(zhèn)常住人口73111萬人，鄉(xiāng)村常住人口62961萬人，中國城鎮(zhèn)化率達到了53.7%，比上年提高了1.1個百分點。數(shù)據(jù)同時顯示，2013年中國“人戶分離人口”達到了2.89億人，其中流動人口為2.45億人，“戶籍城鎮(zhèn)化率”僅為35.7%左右。這里我們必須要承認，城鎮(zhèn)化應當是人的城鎮(zhèn)化而非地的城鎮(zhèn)化。我國目前這種城鎮(zhèn)化的發(fā)展方式，無法保護城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民的合法權(quán)益。
（一）征地與用地的雙軌制，使農(nóng)民利益受到隱形侵害
十八屆三中全會《決定》明確規(guī)定，建設用地市場城鄉(xiāng)統(tǒng)一，縮小征地范圍，從嚴合理供給城市建設用地，提高城市土地利用率——地方政府征地加難，轉(zhuǎn)向城市存量土地優(yōu)化利用。新的規(guī)定無疑使農(nóng)民受益，但事實上此前全國范圍內(nèi)，各地政府已大幅度的征地是按計劃經(jīng)濟方式運作，政策是由政府一方制定，由于信息和地位的不對稱，相對于土地征用者而言，失地農(nóng)民總是處于弱勢地位，他們很難在政策中表達自己的利益訴求，，實際上隱形侵害了農(nóng)民的利益。
（二）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的差別，使農(nóng)民利益受到公開傷害
由于我國長期實行的城鄉(xiāng)二元化戶口制度，使社會人群從出生后就被納入城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民的不同范疇，而現(xiàn)在國家出臺的許多政策對城市和農(nóng)村居民明確提出雙重標準，使同一國家的普通公民在許多方面享受的卻是不同的待遇。在城鎮(zhèn)化過程中，利益補償方面的差異使城鄉(xiāng)差別顯得更加突出。正是這種身份的不同，所帶來的不同補償標準，帶有明顯的身份歧視痕跡，有違公正、公平和人權(quán)平等的社會宗旨。
（三）征地補償標準偏低，使失地農(nóng)民生活水準降低
土地，對農(nóng)民具有生產(chǎn)資料和社會保障的雙重功能。失去土地則意味著“下崗失業(yè)”和失去基本社會保障，使得他們的生存、生產(chǎn)、生長方式發(fā)生根本的改變，他們中的部分人員因此而返貧，生活艱難。過去農(nóng)民除了農(nóng)田收成以外，有些還有養(yǎng)殖、果木等方面經(jīng)濟價值較高的收益。而失地后，如果勞動就業(yè)轉(zhuǎn)移和家庭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移沒有盡快解決則導致缺少收入來源，加之生活消費支出明顯增長，一般生活水準必然會降低。事實上部分“失地農(nóng)民”只顧眼前利益，對今后生活缺乏長遠打算，沒有考慮到將土地補償費用于解決自身養(yǎng)老保險，“坐吃山空”，甚至參與賭博，使整個家庭陷入生活無著落的困境。
（四）社會保障缺位，使失地農(nóng)民無法享受正常救濟
基于我國長期實行城鄉(xiāng)分割的管理體制，中國失地農(nóng)民的社會保障仍然存在政策法規(guī)不健全、保障制度不適應等問題。社會保障覆蓋范圍窄，城市現(xiàn)行的低保制度面臨新的問題。在我國目前的農(nóng)村社會保障體系中，保險項目上以養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險為主，保障對象上以救災救濟和社會福利的對象最廣，而救災救濟的條件過于苛刻，基本上只有災害救濟和五保戶、孤兒以及少量貧困家庭才能享受到微薄的救濟金，失地農(nóng)民由于不符合救濟條件而無法享受到救濟。另一方面，有一些失地農(nóng)民進入了城鎮(zhèn)低保制度體系，加重了低保資金的壓力，增大了低保管理的難度。
（五）就業(yè)培訓跟不上，使失地農(nóng)民就業(yè)難問題突出
保障被征地農(nóng)民的基本生活的根本出路在于解決就業(yè)問題。失地農(nóng)民就業(yè)難，除其自身條件原因外，也是現(xiàn)行征地安置辦法導致的后果，安置補助費用遠不能取代以往土地所具有的“最后的保障”的社會功能。征地補助費用低，失地農(nóng)民可持續(xù)就業(yè)缺乏經(jīng)濟基礎(chǔ)；社會保障缺位，失地農(nóng)民沒有可持續(xù)發(fā)展的依靠；就業(yè)培訓跟不上，失地農(nóng)民在就業(yè)市場無發(fā)展的優(yōu)勢。
三、中國失地農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展對策研究
所謂“可持續(xù)發(fā)展”，是指個人或家庭為改善長遠的生活狀況所擁有和獲得的謀生能力、資產(chǎn)和有收入的活動。土地對于農(nóng)民來說是一種可持續(xù)生計，農(nóng)民失去土地就意味著失去了可持續(xù)發(fā)展的生計。因此，解決失地農(nóng)民問題的著眼點應該是尋找新的可持續(xù)發(fā)展的生計來取而代之。
（一）完善征地補償機制
嚴格杜絕一些地方打著公共利益的旗號征地，征地之后又按照市場化的開發(fā)出售，而農(nóng)民得到的卻是微不足道的一點補償。征地補償金作為農(nóng)民失地后原有資產(chǎn)置換的費用，在解決失地農(nóng)民生活燃眉之急和重建新的生計系統(tǒng)方面起著關(guān)鍵性作用。西方發(fā)達國家在土地征收補償時，不僅補償農(nóng)民進城后的基本生活費用、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)資本、社會保障，而且還包括了一定時期內(nèi)的土地增值收益。按照我國《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年年均產(chǎn)值的三十倍。從這個規(guī)定不難發(fā)現(xiàn)，土地補償標準明顯低于市場價值，征地補償不可能反映市場經(jīng)濟規(guī)律，這是造成征地方與被征地方矛盾糾紛不斷的一個重要原因，進一步完善征地補償機制是解決失地農(nóng)民問題的一個重要環(huán)節(jié)。筆者認為，總體上，征地應反映市場經(jīng)濟規(guī)律，并修改有關(guān)征地管理規(guī)定。在具體操作上，應綜合考慮被征用土地的自然條件、區(qū)位條件、環(huán)境條件等，對農(nóng)用地進行分等定級，并以分等定級為基礎(chǔ)，參照經(jīng)營性目的的農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場價格，確定土地財產(chǎn)補償標準；引入談判機制，由農(nóng)民或代表農(nóng)民的集體組織直接參與交易；參照資產(chǎn)評估辦法，確定其他各類財產(chǎn)的補償標準；參照城鄉(xiāng)勞動力工資水平和養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保障，確定就業(yè)安置補償標準。
（二）引導幫助失地農(nóng)民積累資產(chǎn)
資產(chǎn)的社會福利效用是顯而易見的，有了資產(chǎn)，人們可以從長計議，追求長期目標。積累資產(chǎn)對失地農(nóng)民的心理促進、意識提升以及行為方式的改變等具有巨大的潛在作用，是幫助失地農(nóng)民規(guī)避各種生活風險的重要途徑。在征地拆遷過程中，城市規(guī)劃部門與建設單位在設計建造失地農(nóng)民的住宅時，既要確保失地農(nóng)民樂有所居，也要方便他們能從房屋資產(chǎn)中形成長效受益機制。具體來講，一是失地農(nóng)民的住宅應規(guī)劃在具有一定商業(yè)價值的地段。二是住宅應實行小區(qū)化管理，這不僅能方便居民生活，也可提高居住區(qū)內(nèi)商業(yè)用房的價值。三是推行多層公寓住宅，既可節(jié)約寶貴的土地資源，也便于為失地農(nóng)民提供一定面積的房屋出租，獲取租金收益。四是在征用土地時，還應規(guī)劃一定比例的土地作為村集體資產(chǎn)，用于發(fā)展村集體經(jīng)濟，為失地農(nóng)民提供一份產(chǎn)業(yè)。
（三）建立健全失地農(nóng)民的就業(yè)服務體系
農(nóng)民失去土地，意味著同時失去生活資料和生產(chǎn)資料，成為“種田無地、就業(yè)無崗”的人群，生產(chǎn)生活陷入困境。因此，為失地農(nóng)民提供一份長期穩(wěn)定的工作，是解決失地農(nóng)民問題的重要手段。一是建立再就業(yè)培訓機制。把失地農(nóng)民就業(yè)培訓納入城鎮(zhèn)下崗再就業(yè)培訓范圍統(tǒng)籌安排。有針對性地免費開展實用技術(shù)、職業(yè)證書、社區(qū)服務、家政服務等職業(yè)技能的培訓和認證，提高農(nóng)民素質(zhì)和就業(yè)技能，既“輸血”又“造血”，增強失地農(nóng)民的謀生能力。同時，把失地農(nóng)民就業(yè)，像城市失業(yè)者一樣納入市縣各級勞動力市場的就業(yè)網(wǎng)絡，為他們提供必要的服務。二是廣開就業(yè)渠道。政府要在拓展就業(yè)渠道上下功夫，多為失地農(nóng)民提供就業(yè)機會。譬如，在出讓土地時，可以本著互惠互利的原則，與征地單位簽訂協(xié)議，為失地農(nóng)民提供一定數(shù)量就業(yè)崗位；實施建筑、道路、社會建設等勞動密集型工程，最大限度增加就業(yè)崗位；將失地農(nóng)民納入小額信貸的政策范圍，提高他們自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)的積極性和成功率等。三是消除就業(yè)障礙。引導社會各界消除對失地農(nóng)民的歧視，像關(guān)心城鎮(zhèn)下崗職工那樣關(guān)心支持失地農(nóng)民的就業(yè)與再就業(yè)，逐步清除各種不利于失地農(nóng)民就業(yè)的制度和文化因素。
（四）建立失地農(nóng)民社會保障制度
農(nóng)民失地猶如經(jīng)歷一次經(jīng)濟、生活上的劇烈地震，在土地征用過程中，為失地農(nóng)民建立普惠的社會保障制度有利于消除失地農(nóng)民的后顧之憂，是解決失地農(nóng)民問題的有力舉措。首先，堅持“土地換社?！薄⒔鉀Q失地農(nóng)民的社會保障問題作為征地的前置條件，把不妥善解決社會保障問題就不允許征地作為改革征地制度和完善征地程序的重要內(nèi)容，確保失地農(nóng)民在失去土地時，得到一份社會保障。其次，盡快把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，實現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對接。資金來源可以在土地收益中切塊一部分，實行專門化管理。同時，教育和引導農(nóng)民在獲得的征地補償中繳納部分資金，建立養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險，確保失地農(nóng)民社會保障全覆蓋。再次，打破社會保障項目之間的制度堡壘。當前，我國各項社會保障項目之間缺乏順暢銜接的機制，在制度轉(zhuǎn)換上還存在障礙。建立失地農(nóng)民的社會保障制度應把各種社會保障項目作為一個整體來考慮，使各種社會保障項目相互通用。第四，積極鼓勵社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，在用地、基建、稅收、工商等方面給予一定的優(yōu)惠扶持。同時，適度引導商業(yè)保險，利用商業(yè)保險機制為力所能及的失地農(nóng)民提供更多層次的養(yǎng)老保障，使失地農(nóng)民老有所靠、老有所養(yǎng)。
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